Единая и неделимая лицензия

Опубликован консультативный доклад Банка России, посвященный консолидации лицензионной политики на финансовом рынке. Сам по себе доклад формален: обсуждаемый подход регулятора к идее единой лицензии на финрынках основан на видах принимаемых рисков, документ почти не обсуждает цели и долгосрочные последствия смены регуляторной концепции. Не являются предметом дискуссии и причины, сохраняющие жесткость и фрагментированность регулирования в текущей системе, такой подход осмыслен, если ЦБ в любом случае ждет быстрой смены деловой культуры в этом секторе рынка.

Консультативный доклад «Совершенствование допуска на финансовый рынок: новые возможности» (.pdf) опубликован Банком России для общественных консультаций — внутрипрофессиональные консультации (см. “Ъ” от 1 декабря) шли с осени 2020 года. Доклад представляет точку зрения ЦБ на фактически предлагаемую рынку консолидацию лицензионной политики в большинстве секторов финрынка.

Сама по себе идея консолидации стала практически реализуемой в результате получения ЦБ статуса мегарегулятора и поглощения им функций ФСФР.

Тренд перехода на единую лицензию формируется в мире с 1980-х, во многих юрисдикциях, в первую очередь в Евросоюзе, он не принят (аналитики ЦБ приводят краткие примеры как отрицательного, так и положительного отношения к идее в разных юрисдикциях). Текущую модель отдельного регулирования всех видов финансовой деятельности ЦБ квалифицирует как «исторически сложившуюся», впрочем, не вдаваясь в «археологию» такого разделения, играющую центральную роль в формировании культуры ключевых мировых финрынков.

Большинство причин, по которым в последние два века там вводились те или иные ограничения или запреты на те или иные виды финансовой деятельности, давно неактуальны, но именно они структурируют рынки, создают сети неформальных правил и обычаев оборота, защищают по цеховой модели разные сектора рынка от кросс-конкуренции и обеспечивают эффективную специализацию.

Случай с финрынками, видимо, наиболее четко показывает, как регулирование (часто само по себе бессмысленное) создает рынки в том виде, в котором мы их знаем. Радикальные идеи здесь обычно нужны или в попытках стимулировать взрывное развитие (как, например, в Сингапуре в 1970–1990-х годах), на что ЦБ, исходя из доклада, не претендует, или же в ожидании неизбежных изменений, перед которыми следует снимать регуляторные барьеры. Доклад Банка России, видимо, второй пример, а ожидаемые изменения — цифровизация финсектора.

Базовая идея ЦБ — группировка отдельных видов финдеятельности по видам риска:

• кредитный — банки,
• затем НКО, МФК, КПС и СКПК;
• балансовые риски — НПФ, страховщики, ОВС;
• фидуциарные — управляющие компании ИФ, ПИФ, НПФ, инвестсоветники;
• поведенческие риски — брокеры, страховые брокеры и агенты;
• поведенческие риски в микрокредитовании — МКК и мелкие кредитные кооперативы.

В этой группе в основном возможно совмещение деятельности в уведомительном или заявительном порядке. Некоторые исключения ЦБ считает возможными, настаивая на отдельном лицензировании, но в целом предлагает принцип, по которому при наличии одной уже существующей лицензии (например, банка, страховой или НПФ) разрешение дополнительного вида деятельности должно происходить проще и дешевле, по возможности в порядке уведомления (хотя смысл такого уведомления при информпрозрачности для ЦБ игрока остается непроясненным). Внутри групп и подгрупп Банк России настаивает на необходимости выравнивания (не оговаривается, по нижнему краю или по медиане) лицензионных условий во избежание регуляторного арбитража (в чем ЦБ видит его риски, не раскрывается). Операционные риски, которые принимает на себя инфраструктура, и информационные и оценочные услуги (репутационные риски) предлагается вывести за рамки реформы.

Отметим, что сама по себе классификация ключевых рисков авторами Банка России достаточно произвольна и основывается на текущем положении дел, а не на историческом принципе, хотя при более краткой, чем в других юрисдикциях, истории финансов в РФ в современном виде история также имеет значение. Так, показателен комментарий “Ъ” вице-президента Всероссийского союза страховщиков Вадима Дубровина: он обращает внимание на возможный «регуляторный арбитраж» страховщиков с НПФ в результате реформы и возможность «избыточной конкуренции» и интересуется судьбой отраслевых льгот, в том числе «имеющихся у НПФ в части корпоративных пенсионных программ» — они также интересны страховщикам.

Подобные предложения и опасения, видимо, будут характерны для всех сегментов исторически сильно фрагментированного рынка, почти в каждом из них есть своя изолированная культура, но «цена реформы» ЦБ, ненулевая для всех игроков и инвесторов, в этой связи обсуждается в докладе Банка России очень мало, как, впрочем, и долгосрочные цели, и возможные вторичные эффекты нововведений.

При этом ЦБ явно рассматривает и другие параметры «единой лицензии» — так, в докладе упоминается и «экономическое содержание» услуг на финрынке. Впрочем, эта категория гораздо сложнее формализуется и во многом сама по себе создается регулированием.

Отметим, что цифровизация сама по себе дает регулятору достаточную гибкость в объединении «реестров» и «списков» регулируемых и в политиках «уведомления / разрешения», и, если дестабилизация статус-кво (на сохранении которого, напомним, настаивало ранее большинство опрошенных “Ъ” профучастников, альтернативой они видели просто либерализацию доступа без унификации лицензий) все равно неизбежна, возникает вопрос о том, как видит Банк России (по-прежнему объясняющий регуляторные действия, например, абстрактным «социальным характером» оказываемых финуслуг) целевую модель для рынка с единой расширяемой лицензией. Доклад сам по себе ответа на этот вопрос не дает, ограничиваясь соображениями о необходимости снижения издержек профигроков и инвесторов, хотя создание экосистем на финрынке в последние два года вполне активно шло и в условиях фрагментированного лицензирования и существующего регуляторного арбитража.